L’Amérique de Biden et le leadership mondial

America is back !

Le président Joe Biden a annoncé le jeudi 4 février 2021 que « l’Amérique est de retour » (America is back !) et a déclaré que « la diplomatie est de nouveau au centre » de la politique étrangère américaine. Il a ajouté que les États-Unis mettront fin à tout soutien aux opérations offensives de l’Arabie saoudite au Yémen, l’un des nombreux changements qu’il a annoncés dans son premier grand discours de politique étrangère depuis son entrée en fonction.

Dans un appel à un engagement avec le monde fondé sur des valeurs, M. Biden a souligné que les défis mondiaux du moment, y compris la nécessité de contrer « l’avancée de l’autoritarisme », ne seront « résolus que par des nations travaillant ensemble ». « Nous ne pouvons pas le faire seuls. … Nous devons commencer par une diplomatie ancrée dans les valeurs démocratiques les plus chères à l’Amérique », a déclaré M. Biden en mettant l’accent sur des valeurs universelles telles que :

« Défendre la liberté. Défendre les opportunités. Défendre les droits universels. Respecter l’état de droit. Et traiter chaque personne avec dignité. »

L’annonce de M. Biden au département d’État n’est qu’un des changements importants qu’il a déclaré vouloir apporter à la politique étrangère américaine, notamment le gel du redéploiement des troupes depuis l’Allemagne, le relèvement du plafond des réfugiés autorisés à entrer aux États-Unis et la réaffirmation du soutien des États-Unis aux droits LGBTQ dans le monde.

Biden a reconnu la menace que représente pour ces valeurs et pour la position mondiale des États-Unis la tentative d’insurrection encouragée par l’ancien président Donald Trump. « Bien que nombre de ces valeurs aient été soumises à une pression intense ces dernières années, et même poussées au bord du gouffre ces dernières semaines, le peuple américain va sortir de ce moment plus déterminé et mieux équipé pour unir le monde afin de défendre la démocratie, car nous nous sommes nous-mêmes battus pour elle », a déclaré le président.

Il a prononcé son discours après avoir fait des remarques moins formelles aux employés du département d’État, leur disant que « nous allons reconstruire nos alliances. Nous allons nous réengager dans le monde et relever les énormes défis auxquels nous sommes confrontés : faire face à la pandémie, au réchauffement climatique et, encore une fois, défendre la démocratie et les droits de l’homme dans le monde entier. »

Le président, qui s’est rendu au département d’État le jeudi 4 février avec la vice-présidente Kamala Harris, a utilisé le discours non seulement pour dévoiler des changements de politique, tenir les promesses de campagne et inverser les politiques de l’administration Trump, mais aussi pour réaffirmer le leadership mondial des États-Unis et réaligner la politique étrangère pour mieux servir la classe moyenne.

« Tout“ ce que fait l’administration Biden en matière de politique étrangère sera examiné pour savoir si cela rend la vie « meilleure, plus sûre et plus facile pour les familles de travailleurs », a déclaré le conseiller à la sécurité nationale Jake Sullivan aux journalistes lors d’une réunion d’information en prélude au discours du président. M. Biden a annoncé que « nous mettons fin à tout soutien américain aux opérations offensives dans la guerre au Yémen, y compris les ventes d’armes correspondantes », et a déclaré qu’il nommerait un envoyé chargé de se concentrer sur ce conflit de longue date. Il a déclaré que le conflit est « une guerre qui a créé une catastrophe humanitaire et stratégique », mais il a également précisé que les États-Unis « continueront à aider et à soutenir l’Arabie saoudite. »

M. Biden a déclaré que le secrétaire à la défense, Lloyd Austin, mènerait un « examen du dispositif de forces global » et que, pendant la durée de cet examen, il « gèlerait tout redéploiement de troupes depuis l’Allemagne … afin que notre empreinte militaire soit correctement alignée sur nos priorités en matière de politique étrangère et de sécurité nationale. »

Le président a également annoncé son intention d’augmenter le nombre de réfugiés admis aux États-Unis après des années de creux historiques sous l’administration Trump, et de tenir ainsi une promesse de campagne.

L’administration Trump avait fixé un plafond de 15 000 réfugiés pour cette année fiscale, le plus bas depuis 1980. Jeudi, M. Biden a déclaré qu’il relèverait le plafond d’admission jusqu’à 125 000 personnes pour la première année fiscale complète de son administration et qu’il chargerait le département d’État de travailler avec le Congrès sur cette question.

Leadership moral américain : soutien inébranlable aux LGBTQ

« Le leadership moral des États-Unis sur la question des réfugiés a fait l’objet d’un consensus bipartisan pendant tant de décennies lorsque je suis arrivé ici. Nous avons fait briller la lumière de la lampe de la liberté sur les personnes opprimées », a déclaré Biden. « Il faudra du temps pour reconstruire ce qui a été si gravement endommagé. Mais c’est précisément ce que nous allons faire » a-t-il ajouté.

Le président a également annoncé qu’il allait publier un mémorandum présidentiel à l’intention des agences « pour revigorer notre leadership sur les questions LGBTQ, et le faire au niveau international » dans le cadre d’un effort « pour réparer davantage notre leadership moral. » « Nous veillerons à ce que la diplomatie et l’aide étrangère œuvrent à la promotion des droits de ces personnes, notamment en luttant contre la criminalisation et en protégeant les réfugiés et les demandeurs d’asile LGBTQ », a déclaré M. Biden.

Ses commentaires s’appuient sur les engagements pris par le secrétaire d’État Antony Blinken lors de son audition de confirmation, à savoir nommer rapidement un envoyé LGBTQ, autoriser les ambassades à arborer le drapeau de la fierté et rejeter officiellement les conclusions de la « Commission sur les droits inaliénables » de l’ancien secrétaire d’État Mike Pompeo.

M. Biden a particulièrement insisté sur la nécessité de reconstruire la position morale de l’Amérique après quatre années d’un président qui a rejeté les alliances traditionnelles et méprisé de plus en plus les normes démocratiques ; un mandat au cours duquel des manifestants pacifiques ont été violemment dispersés; une adhésion aux théoriciens du complot et aux groupes nationalistes blancs ; et enfin une insurrection meurtrière visant à renverser les résultats d’une élection libre et équitable. « Nous nous battrons à partir d’une position de force en reconstruisant mieux chez nous, en travaillant avec nos alliés et nos partenaires, en renouvelant nos institutions internationales et en récupérant notre crédibilité et notre autorité morale, qui ont été en grande partie perdues », a déclaré M. Biden.

Le président a vanté les mesures prises par son administration pour mettre en avant la cybernétique en nommant le premier conseiller national adjoint à la sécurité pour la cybernétique et les technologies émergentes, pour intégrer les objectifs climatiques dans toutes les activités diplomatiques et pour rejoindre l’Organisation mondiale de la santé (OMS) et l’accord de Paris sur le climat.

Et il a abordé quelques cas spécifiques. Il a appelé les militaires birmans à « renoncer au pouvoir qu’ils ont pris. Libérer les défenseurs, les militants et les fonctionnaires qu’ils ont détenus, lever les restrictions en matière de télécommunications et s’abstenir de toute violence. »

M. Biden a salué l’accord conclu mercredi 3 février pour prolonger le traité New START avec la Russie, afin de préserver le seul accord d’armement nucléaire qui subsiste entre eux, mais il a également critiqué la Russie pour avoir emprisonné le militant de l’opposition Alexey Navalny. « Il devrait être libéré immédiatement et sans condition », a-t-il déclaré.

Le président n’a parlé de la Chine que de manière générale, affirmant que les États-Unis s’opposeront aux « abus économiques de Pékin, contreront son action agressive et coercitive pour repousser les attaques de la Chine contre les droits de l’homme, la propriété intellectuelle et la gouvernance mondiale ». Mais, toutefois, certaines questions épineuses – notamment les négociations nucléaires avec l’Iran et le conflit persistant entre Israéliens et Palestiniens – il n’en a pas parlé du tout.

Raviver l’esprit d’Amérique

Le plus grand défi de politique étrangère auquel sera confronté le gouvernement de Joe Biden se situe au niveau national, car l’équipe de politique étrangère de M. Biden doit faire le lien entre les réalisations dans le domaine international et les avantages reconnaissables pour l’Américain moyen.

Il fut un temps où les efforts de Washington pour promouvoir l’ouverture internationale, la coopération institutionnalisée et la gouvernance multilatérale étaient de mise à l’international. Cela garantissait un large soutien bipartisan à la politique étrangère américaine, renforçant la crédibilité et la position des États-Unis à l’étranger. Si M. Biden espère raviver cet esprit américain, son administration doit trouver des moyens de faire en sorte que ce que les États-Unis font à l’étranger rapporte à nouveau des dividendes à un large éventail de citoyens.

Pour cela, son équipe de politique étrangère doit être plus franche que ses prédécesseurs quant aux conséquences distributives à court et à long terme des politiques étrangères pour les différents secteurs et groupes nationaux. Il faut également une coordination étroite entre l’équipe de politique étrangère et l’équipe économique de Biden pour s’assurer que les gains de toute nouvelle initiative commerciale – aussi souhaitable soit-elle pour des raisons géopolitiques – soient inclusifs au niveau national.

Une façon de procéder consiste à coupler les initiatives avec des investissements stratégiquement ciblés dans des secteurs non échangeables au niveau national. Une autre consiste à les relier à des initiatives programmatiques telles que le projet de loi Schumer-Mendez au Sénat, doté de 350 milliards de dollars, qui vise à moderniser les capacités et l’infrastructure manufacturières du pays et à accroître la compétitivité internationale des entreprises américaines. Joe Biden a remporté la présidence en promettant de « reconstruire en mieux ». Une politique étrangère axée sur les besoins des travailleurs américains est donc un moyen efficace de montrer qu’il est sérieux.

L’Amérique est-elle vraiment de retour ?

Le discours de M. Biden a marqué le début de son long travail de réparation de la place de l’Amérique dans le monde après Trump. « L’Amérique est de retour », a promis Biden.

« Nous sommes un pays qui fait de grandes choses. La diplomatie américaine fait en sorte que cela se produise. Et notre administration est prête à prendre le flambeau et à diriger une fois de plus. »

Le discours de M. Biden pourrait toutefois donner un coup de pouce aux efforts visant à reconstruire le département d’État, où le moral est en berne. Il y a un an, l’inspecteur général de l’agence, Steve Linick, a signalé que le département était en proie à « des pénuries de personnel, une rotation fréquente, un leadership médiocre et un personnel inexpérimenté et sous-formé ». En mai 2020, Pompeo a licencié Linick, qui enquêtait sur lui pour avoir utilisé le personnel pour faire des courses personnelles. En juillet 2020, un rapport de quarante-six pages rédigé par le personnel démocrate de la commission sénatoriale des affaires étrangères faisait état d’un personnel inapte, de représailles politiques, d’un manque de responsabilité et de budgets amputés d’un tiers au département. Le résultat est un département d’État qui se sent « assiégé », « démoralisé », « battu », « maltraité », « paralysé » et « au plus bas », prévient le rapport. Plusieurs experts de carrière qui étaient frustrés, désillusionnés ou épuisés par l’administration Trump – et leur exclusion des grandes décisions de politique étrangère – ont tout simplement démissionné. Dans un discours distinct adressé aux membres du personnel, M. Biden s’est engagé à les écouter – et à leur rendre visite à nouveau. « La diplomatie est de retour », a-t-il déclaré en ajoutant : « Vous êtes le centre de tout ce que j’ai l’intention de faire ».

Mais pour un sujet aussi vaste – qui touche au cœur de la puissance américaine et de sa portée mondiale au XXIe siècle – le discours de M. Biden était plus un premier plongeon qu’un grand plongeon. Il y avait de nobles demandes entremêlées de principes pour l’engagement des États-Unis. Contrairement à Trump, Biden a eu des mots durs à l’égard de la Russie, appelant à la fin de la répression des manifestants et à la libération d’Alexey Navalny, le dissident empoisonné qui a été condamné à la prison récemment. En ce qui concerne la Chine, le président s’est engagé à « affronter » l’agression régionale, les abus économiques et les attaques contre les droits de l’homme de Pékin. « Le leadership américain doit faire face à ce nouveau moment de progression de l’autoritarisme, y compris les ambitions croissantes de la Chine de rivaliser avec les États-Unis et la détermination de la Russie à endommager et perturber notre démocratie », a-t-il déclaré.Chaque action de la politique étrangère américaine, a déclaré le président, sera prise « avec les familles ouvrières américaines à l’esprit. »

Lors d’un briefing antérieur de la Maison Blanche, le conseiller de Biden pour la sécurité nationale, Jake Sullivan, a signalé un changement fondamental par rapport à l’administration Trump. « Il ne s’agit pas d’essayer de rendre le monde sûr pour les investissements multinationaux », a-t-il déclaré aux journalistes. « Notre priorité n’est pas d’obtenir un accès pour Goldman Sachs en Chine. Notre priorité est de nous assurer que nous traitons les abus commerciaux de la Chine qui nuisent aux emplois américains et aux travailleurs américains aux États-Unis » a-t-il ajouté.

Pourtant, les objectifs nobles et les intentions de principe ne résoudront pas le problème de l’affaiblissement de la position internationale de l’Amérique, ni n’aideront le nouveau président à mettre en œuvre avec succès sa politique étrangère. « L’Amérique ne peut pas se permettre d’être absente plus longtemps sur la scène mondiale », a déclaré M. Biden. Mais la question sans réponse après chaque déclaration, par pays ou par sujet, était « Comment va-t-il s’y prendre ? ». Le quarante-sixième président des États-Unis sait que la nation ne veut pas de nouveaux déploiements militaires ou d’enchevêtrements pour faire pression sur les adversaires, et que les sanctions économiques prennent des années, voire des décennies, pour avoir beaucoup d’impact – si elles en ont. Le président russe Vladimir Poutine, le président chinois Xi Jinping, le président nord-coréen Kim Jong Un, le président vénézuélien Nicolás Maduro et l’ayatollah iranien Ali Khamenei ont survécu avec succès à des années de sanctions américaines punitives.

« Biden a raison de critiquer la Russie et la Chine pour avoir violé l’état de droit, mais il ne peut pas leur forcer la main », a dit Richard Haass, président du Council on Foreign Relations et ancien diplomate en ajoutant : « Poutine et Xi sont prêts à payer le prix des sanctions pour garder le contrôle, et nous ne pouvons pas prendre toute la relation avec l’un ou l’autre pays en otage des droits de l’homme, car nous avons d’autres intérêts vitaux à prendre en compte. » Plus largement, les États-Unis ont du mal à atteindre leurs objectifs car il « n’y a pas de consensus ni de communauté internationale, et les États-Unis ne peuvent pas contraindre les autres à agir comme ils le souhaitent », a déclaré M. Haass et a ajouté « Et ils ne peuvent pas réussir seuls ».

En Europe, M. Biden est confronté au problème fondamental de convaincre les principaux alliés diplomatiques, économiques et militaires des États-Unis de croire à nouveau en l’Amérique. Certains se demandent si les États-Unis – qui ont été, pendant des décennies, la démocratie la plus puissante du monde – n’ont pas définitivement perdu la main. « Il sera difficile de convaincre les alliés que Washington est capable de revenir en tant que leader mondial », a dit Mark Leonard, cofondateur et directeur du Conseil européen des relations étrangères. « Nos sondages montrent que, si la plupart des Européens étaient heureux de voir Biden élu, ils ont aussi le sentiment que le système politique américain est brisé, qu’ils ne peuvent pas compter sur les États-Unis pour les défendre et que la Chine va dépasser les États-Unis en tant que grande puissance. » Les Européens aiment ce que Biden représente, « mais ils ne sont pas convaincus qu’il puisse tenir ses promesses et ils s’inquiètent de savoir qui suivra dans son sillage. »

La réputation mondiale de l’Amérique s’est effondrée au point qu’il sera même difficile de persuader les principaux alliés occidentaux de faire cause commune contre la Chine. « Une majorité du public préférerait rester neutre plutôt que de prendre le parti de l’Amérique », a déclaré M. Leonard à propos des opinions européennes. Pour regagner la confiance des alliés, l’administration Biden devra penser différemment les alliances et ne pas supposer « que les autres nations suivront automatiquement le leadership américain », a-t-il ajouté. Par-dessus tout, M. Biden doit prouver que l’Amérique a « la force de persévérer pour aller jusqu’au bout », a-t-il souligné.

La reconquête du leadership mondial par l’Amérique est-elle un vœu pieux ?

De nombreux experts, en Amérique et dans le monde, supposent qu’une fois que le président élu Biden aura pris ses fonctions, les États-Unis reprendront leur rôle de leader mondial dans des domaines allant de la politique étrangère et de la diplomatie à l’aide étrangère et à l’assistance humanitaire. Cela suppose toutefois que l’Amérique dispose des ressources, des capacités, des moyens et de la volonté politique nécessaires pour combler le trou profond dans lequel elle se trouve après quatre années de Donald Trump. Cela suppose également que l’avance de la Chine dans de nombreux domaines n’est pas déjà insurmontable. Ces deux séries d’hypothèses pourraient, toutefois, s’avérer fallacieuses.

Si les États-Unis ont fait, et continueront de faire, partie de la solution à bon nombre des défis les plus pressants du monde, ils ne peuvent plus prétendre avoir un « droit moral » au leadership mondial. Certaines des valeurs qu’elle possédait en abondance, et qui ont été la marque du leadership américain depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, ont progressivement disparu du devant de la scène pendant l’ère Trump et s’attardent en arrière-plan ou sont apparemment inexistantes pour de nombreuses personnes à travers le monde.

Jamais depuis que l’Amérique est devenue une superpuissance, le monde n’a eu à remettre en question ce qu’elle représente. Aujourd’hui, une grande partie du monde croit que l’inégalité, la corruption et l’ineptie sont synonymes d’Amérique, plutôt que de liberté, de justice et de droiture.

Et le partenariat partagé qui a perduré pendant des générations entre l’Amérique et ses nombreux alliés est sur la liste des points critiques. Les alliés du pays se demandent désormais non seulement si l’Amérique sera là pour eux en cas de besoin, mais aussi si un engagement américain vaut le papier sur lequel il est imprimé. Comme le montre le retrait de Trump de l’Accord de Paris sur le climat, du Plan d’action global conjoint, du Partenariat transpacifique, de l’UNESCO et du Conseil des droits de l’homme des Nations unies, de nombreux alliés de l’Amérique remettent désormais en question certains principes fondamentaux de l’engagement et du leadership américains.

La volonté et la capacité de la Chine à intervenir et à combler une partie du retard qui en résulte en disent autant sur la faiblesse que Washington s’est imposée que sur la force fondamentale de Pékin. En effet, de nombreuses capitales du monde ont pris l’habitude de se tourner vers Pékin plutôt que vers Washington. Aujourd’hui, la question ne semble pas être de savoir si Pékin ou Washington est le mieux préparé à diriger, mais qui a la capacité de le faire. Quelles que soient les ouvertures de l’administration Biden et les objectifs qu’elle est en mesure d’atteindre au cours de sa première année, le carnage laissé dans le sillage de la sortie de Trump prendra de nombreuses années – peut-être des décennies – à inverser.

De nombreuses personnes dans le monde n’ont jamais cru que les outrages qui se sont produits pendant le mandat de Trump étaient même possibles en Amérique. Trump a prouvé que c’est non seulement possible, mais que cela pourrait se reproduire, car il est largement présumé que Trump se représentera en 2024 et remportera à nouveau l’investiture républicaine pour la présidence. C’est peut-être l’héritage le plus durable de l’ère Trump, ce qui rend le débat sur la question de savoir si le monde est mieux loti avec un leadership américain ou chinois moins facile à écarter.
Au cours des quatre dernières années, Pékin a prouvé qu’elle était capable de combler, au moins en partie, le vide laissé par le départ de l’Amérique de la scène mondiale. Que la Chine maintienne ou non son avance croissante dans certains domaines de la science et de la technologie, il est probable qu’elle conservera une avance dans sa projection de puissance douce (soft power), de prouesses diplomatiques et de force économique pendant de nombreuses années. L’Amérique ne peut s’en prendre qu’à elle-même pour cet état de fait. Pékin a démontré qu’il était un concurrent de grande valeur et Washington se trouve maintenant dans la position peu enviable de devoir rattraper son retard.

Reste à savoir si elle va effectivement le faire ou si l’avance prise par Pékin va perdurer. Les États-Unis ont été occupés ces quatre dernières années à démolir l’ordre mondial libéral qu’ils ont tant contribué à créer. Il est difficile d’imaginer qu’ils vont soudainement devenir le phare qui brille sur une colline simplement parce qu’il y a un nouveau shérif en ville, ou que leurs alliés vont simplement dire que tout est oublié.

Le droit au leadership mondial se mérite. Il y a tant de choses à faire et si peu de temps pour le faire pour Joe Biden. S’il obtenait un mandat de huit ans en tant que président, peut-être le monde donnerait-il à l’Amérique la chance de se racheter. Cela reste discutable.

Conclusion : L’Amérique peut-elle récupérer le leadership mondial ?

La tempête passée, il est temps d’évaluer les dégâts, de nettoyer le désordre et de réfléchir à ce qu’il faut reconstruire et comment en examinent le monde brisé et meurtri dont a hérité le gouvernement Biden et la façon dont les acteurs mondiaux perçoivent Washington aujourd’hui. Il est nécessaire d’évaluer le gouffre entre les lourdes charges géopolitiques des États-Unis et les préférences modestes de leur public. Cet humble article pose la question de savoir si l’histoire a une direction et, dans l’affirmative, comment le nouveau gouvernement peut la découvrir et la suivre.
Mais la « dure réalité » pour M. Biden, a déclaré M. Haass, est qu’il est devenu président « à un moment où ce qui se passe dans le monde compte énormément pour le bien-être intérieur des États-Unis, mais aussi à un moment où l’influence des États-Unis dans le monde est très réduite… et où la part du lion des efforts de l’administration devra être consacrée à mettre de l’ordre dans nos affaires intérieures ». La politique étrangère est peut-être le premier amour de Biden. Mais il lui faudra bien plus que de grands discours pour changer le monde dont il a hérité.

La réputation mondiale de l’Amérique s’est effondrée au point qu’il sera même difficile de persuader les principaux alliés occidentaux de faire cause commune contre la Chine. « Une majorité du public préférerait rester neutre plutôt que de prendre le parti de l’Amérique », a déclaré M. Leonard à propos des opinions européennes. Pour regagner la confiance des alliés, l’administration Biden devra penser différemment les alliances et ne pas supposer « que les autres nations suivront automatiquement le leadership américain », a-t-il ajouté. Par-dessus tout, M. Biden doit prouver que l’Amérique a « la force de persévérer pour aller jusqu’au bout ».

Pour que l’Amérique redevienne un leader, Joe Biden doit guérir les fractures internes et répondre aux inquiétudes concernant la mondialisation. Amen.