Accès à la justice pour les droits sociaux au Maroc

La Commission Internationale de Juristes (CIJ), en collaboration avec l’Organisation Marocaine des Droits Humains et la Fondation Friedrich Ebert, a présent é son étude sur « l’accès à la justice les droits sociaux au Maroc « à Rabat le 18 juin dernier en présence de Ms. Juez Philippe Texier, du Professeur Olivier de Shutter et Mme. Sandra Ratjen. La journée a été caractérisée par la présence de plusieurs ONG marocaines, des représentants syndicalistes et des journalistes.

Cette étude a été réalisée sous la coordination de Sandra Ratjen, Conseillère juridique principale de la Commission internationale de Juristes (CIJ) en charge du programme Droits Economiques, Sociaux et Culturels, en collaboration avec Saïd Benarbia, Directeur du programme MENA de la CIJ. Elle se base sur des recherches menées par Sandra Ratjen, Laura Torre, Mohammed Bouzlafa et Abdelaziz El Aatiki.

Dans la préface, M. Juge Philippe Texier, Commissaire de la Commission Internationale de Juristes, a exprimé que : «Un droit qui, en cas de violation, ne peut être invoqué devant un tribunal, quel qu’il soit, ou, à tout le moins, devant un organe administratif ayant pouvoir de décision, a peu de valeur pour les victimes de cette violation. C’est sous le terme un peu rébarbatif de «justiciabilité» que cette obligation est désignée. Si généralement, la justiciabilité des droits civils et politiques n’est pas contestée, il n’en a pas toujours été de même pour les droits économiques, sociaux et culturels. Toutefois, de gros progrès ont été fais au cours des dernières années et il est maintenant communément admis que l’ensemble des droits de l’homme sont justiciables, comme l’a rappelé la conférence mondiale des droits de l’homme de Vienne de 1993: «Tous les droits de l’homme sont universels, indissociables, interdépendants et intimement liés»

C’est le thème de ce livre : les droits économiques, sociaux et culturels sont « justiciables », et cette justiciabilité, qui passe souvent par la reconnaissance des droits sociaux comme droits fondamentaux dans de nombreuses constitutions, doit se développer au Maroc. Le livre, résultat de plusieurs ateliers et de nombreuses consultations, souligne, de façon concrète, la nécessité de mettre en oeuvre ou de développer des politiques publiques et, surtout, de lever les obstacles susceptibles de s’opposer à un accès pour tous aux tribunaux, en cas de violations des droits économiques, sociaux et culturels (DESC).

Cette étude analyse d’abord le support juridique des DESC, c’est-à-dire les textes internationaux ratifiés par le Maroc, dont le Pacte international des droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) et l’ensemble des Conventions universelles contre la discrimination, la torture, etc., ainsi que les principales conventions de l’OIT. Il précise aussi que le Maroc, qui reconnaît la compétence de plusieurs comités pour recevoir des communications individuelles en cas de violations des droits protégés, n’a pas encore ratifié le Protocole facultatif au PIDESC. C’est sans doute l’un des enjeux de cette étude : faciliter une telle ratification, qui permettrait une réelle avancée dans la protection judiciaire des DESC.

La base juridique nationale s’est renforcée avec l’adoption par referendum de la nouvelle Constitution, le 1er juillet 2011, promulguée par Dahir du 29 juillet 2011. Le préambule de ce texte se réfère aux grands principes de justice sociale et affirme la primauté des Conventions internationales sur la loi. La Constitution elle-même garantit certains droits économiques, sociaux et culturels, notamment dans les articles 29 et 31, mais elle ne les garantit pas tous. La protection juridique, comme le souligne l’ouvrage, ne sera pleinement opérationnelle qu’avec l’adoption des lois organiques, annoncées mais non encore votées. De telles lois permettraient notamment un contrôle de constitutionnalité par la Cour constitutionnelle.

La dite étude sortie sous forme d’un ouvrage ne masque pas les obstacles qui freinent la pleine réalisation des DESC : la persistance du rôle des coutumes et du droit musulman – malgré les progrès que constituent les textes sur le statut de la femme dans le code de la famille – qui peut expliquer le maintien de certaines limites, comme la polygamie, la procédure de divorce unilatéral de la part du mari ou le maintien de certaines inégalités en matière d’héritage. La persistance de la pauvreté dans de nombreuses couches de la société, en particulier dans les zones rurales, est aussi un obstacle matériel et social à un accès pour tous à la justice. Le rôle de nouvelles institutions dans la protection des DESC est aussi souligné : la création du Conseil national des droits de l’homme en mars 2011 (en remplacement de l’ancien Conseil consultatif des droits de l’homme) est porteuse d’espoir : cet organisme peut recevoir des plaintes, sans aucun formalisme, et apporter sans doute des solutions rapides. Mais des progrès restent à faire en matière d’aide juridique et d’accès à l’information.

Après l’examen des fondements juridiques, l’ouvrage procède à une étude rigoureuse de la protection des divers droits énumérés par le PIDESC : l’accès à la justice pour les travailleurs, le droit à la sécurité sociale, le droit à la santé et la justice, le droit à un niveau de vie suffisant et l’accès à la justice pour une vie dans la dignité, en particulier le droit au logement, l’accès à la terre, la protection du consommateur. Pour chacun de ces droits, l’étude analyse la situation concrète des titulaires des droits au vu des témoignages reçus, puis étudie le cadre normatif (par exemple, le code du travail pour les droits des travailleurs), puis les possibilités de recours juridictionnels de protection. Elle décrit ensuite les forces et les faiblesses du système en vigueur : par exemple, une certaine impunité des employeurs en matière d’infractions au code du travail en raison de la faiblesse des sanctions prévues et, à l’inverse, une répression contre les syndicalistes, ou une discrimination syndicale et de sérieuses limitations au droit de grève. Elle pointe la nécessité de progrès à faire dans plusieurs domaines en matière de sécurité sociale pour arriver à une couverture universelle, à partir de constatations très concrètes, telles que le fait que seulement 32% de la population bénéficie d’une assurance maladie, ou bien les carences de la protection maternelle et les insuffisances de la législation sur l’interruption de grossesse. ».

Cette comporte des recommandations que ces auteurs espèrent qu’elles soient suivies afin de lutter contre les inégalités persistantes, en particulier à l’égard des femmes, que les lois organiques soient adoptées et que, progressivement, s’instaure une jurisprudence dans le domaine des DESC.

Les conclusions et recommandations de la dite étude sont les suivantes :

Depuis 1979, le Maroc est partie au PIDESC, et, depuis 2011 le pays s’est doté d’une nouvelle Constitution. Il a ainsi des obligations de respect, de protection et de mise en œuvre des DESC à la fois au titre du droit national et à celui du droit international. La mise à disposition de recours utiles, c’est-à-dire accessibles et susceptibles d’apporter une réparation adéquate et satisfaisante aux victimes de violations, fait partie intégrante de ces obligations. L’Etat doit donc répondre de ses efforts à cet égard.

Le CODESC s’est particulièrement intéressé à la question des recours en cas d’allégations de violations des DESC et a ainsi exigé des informations spécifiques à ce sujet de la part de l’Etat marocain. Dans ses dernières Observations finales, le Comité a ainsi fait la demande suivante :

«Le Comité prie l’État partie de lui fournir, dans son quatrième rapport périodique, des informations précises et détaillées, ainsi que des exemples spécifiques, sur les recours judiciaires dont disposent les victimes de violations de droits établis dans le Pacte»

Ainsi, le Maroc devra, au plus tard lors de l’examen périodique de son rapport sur les DESC, discuter avec le CODESC des recours juridictionnels à la disposition des victimes de violations de ces droits. La réponse provisoire de l’Etat à cette recommandation du CODESC se cantonne à parler du rôle des tribunaux administratifs et de celui des institutions nationales de droits de l’homme, c’est-à-dire le Conseil National des droits de l’Homme et le Médiateur. Il est intéressant de noter qu’aucune référence n’est faite à d’autres recours pouvant être pertinents tels que les recours civils ou pénaux, ou bien à la possibilité d’un recours constitutionnel ou au futur mécanisme d’examen constitutionnel que devrait représenter la procédure d’exception d’inconstitutionnalité. Ceci dénote une conception restrictive des recours pour les DESC et du droit des victimes à un recours et à une réparation adéquate en cas de violations.

Dans ce contexte, la présente étude devrait contribuer à mettre en exergue certains des éléments clé de l’accès à la justice pour les DESC. Elle devrait également aider à souligner le rôle potentiel que peuvent avoir d’autres recours et juridictions pour la réparation de violations des DESC. Enfin, elle devrait illustrer les obstacles qui restent à éliminer, les défis qui restent à relever afin de créer un contexte plus susceptible de rendre la justice accessible aux victimes de violations des DESC en particulier, et des droits de l’homme en général. Bien que loin d’être exhaustive, la présente étude offre des exemples de difficultés et obstacles entravant le plein exercice des DESC, y compris l’accès à des recours accessibles et efficaces en cas de violation, et reprend, ci-dessous, certains changements qu’il conviendrait de réaliser et certaines recommandations. Ceux-ci devraient être considérés comme une opportunité de dialogue et comme un point de départ d’une réflexion plus large et poussée qui devra avoir lieu au niveau national avec tous les acteurs pertinents.

Progrès globaux dans la réalisation des DESC, persistance des inégalités :

Malgré une situation plus difficile ces dernières années en raison de la crise économique mondiale qui n’épargne pas le pays, le Maroc a fait d’importants progrès dans la lutte contre la pauvreté et en faveur de la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels en général. Notoirement, l’accès à l’eau et à l’électricité ont largement progressé y compris en milieu rural.

Malgré des disfonctionnements, des programmes ambitieux en matière de logement et d’amélioration de l’habitat informel ont été mis en place, tandis que les programmes de sécurité et d’assistance sociale se développent.

A ces mesures et politiques publiques s’ajoutent les dispositions de la nouvelle Constitution, en matière de garantie d’un catalogue de droits économiques, sociaux et culturels ; d’égalité et d’interdiction de discrimination ; ainsi que de mécanismes de protection juridictionnelle.

Ce sont là autant de progrès sur la voie de la réalisation des DESC et de leur plein exercice qui implique l’accès à la justice en cas de litiges et violations. Cependant, pour des millions de Marocains et plus encore de Marocaines, la jouissance pleine et entière des DESC, et pour certains même du minimum essentiel de ces droits, reste largement inaccessible. Les progrès globaux dans l’accès aux biens et aux services nécessaires à la réalisation des DESC ne devraient cependant pas faire oublier les importantes inégalités qui persistent au Maroc. Celles-ci sont notoirement au détriment des femmes et des filles, ainsi que des populations en milieu rural. Or, comme réitéré tout au long de cette étude, même si les questions de réalisation des DESC ne sont pas le sujet principal du présent document, le manque de jouissance de ces droits au quotidien pose des obstacles matériels et pratiques à l’accès à la justice bien réels pour les personnes affectées.

En outre, il ressort des recherches menées qu’un problème récurrent affecte le cadre normatif dans le pays. En effet, les réformes constitutionnelles et législatives font que ledit cadre offre formellement un nombre important de dispositions positives et protectrices des droits. Il en va ainsi notamment de la Constitution. Toutefois, trop souvent, ces avancées restent au stade de garanties générales car les lois organiques ne sont pas (encore) adoptées, et/ou les décrets d’application ne sont jamais passés. En l’absence de ces textes de mise en œuvre, il est difficile pour les acteurs et usagers de la justice de faire un usage efficace des promesses normatives. La flagrante absence de jurisprudence relative aux DESC, surtout en dehors d’affaires concernant les droits du travail, est en grande partie une conséquence de ces lacunes.

De manière générale, il existe des obstacles à la justice et à la réalisation du droit à un recours efficace qui ne sont pas spécifiques aux DESC et ont trait à des questions plus générales d’Etat de droit, de persistance de la corruption à divers niveaux et d’indépendance du pouvoir judiciaire. En particulier, des efforts significatifs et changements restent à fournir en ce qui concerne cette dernière, ainsi que pour assurer l’exécution des décisions de justice et l’autorité de la chose jugée.

Outre ces obstacles et recommandations d’efforts correspondants pour les dépasser d’un caractère général, les recommandations plus spécifiques ci-après reprennent les points clés identifiés dans le présent document.

Obstacles normatifs et besoins de réformes:

Même s’il intègre d’importantes améliorations, le nouveau cadre normatif (constitutionnel et législatif) devrait être amendé ou interprété afin de garantir et protéger tous les droits économiques, sociaux et culturels reconnus en droit international des droits de l’homme. Ainsi, il est recommandé, en particulier au pouvoir législatif, de :

• Ratifier les instruments internationaux de droits de l’homme auxquels le Maroc n’est pas encore partie, et, notamment les protocoles additionnels, dont ceux au PIDESC, au PIDCP, CRC et CEDAW, qui permettent aux organes onusiens de surveillance des traités d’examiner des allégations de violations des droits contenus dans les traités concernés.
• Amender la charte des droits constitutionnels, et notamment, l’article 31 pour inclure les DESC manquants par rapport au PIDESC: le droit à des conditions de travail justes et favorables, le droit à un niveau de vie suffisant, le droit à une alimentation adéquate, le droit à l’assainissement, plusieurs droits culturels dont le droit de bénéficier du progrès scientifique et de ses applications et celui de bénéficier de la protection des intérêts moraux et matériels des auteurs de toute production scientifique, littéraire ou artistique dont il est l’auteur.
• Assurer que la référence aux constantes du Royaume dans les dispositions constitutionnelles ne sera pas utilisée pour vider la primauté des conventions internationales sur le droit national de son sens et de son potentiel de protection des droits.
• A cet égard, et malgré les avancées en faveur de l’égalité de genre et dans l’élimination des dispositions législatives discriminatoires à l’encontre des femmes, il reste à revoir les normes contenues dans le Code de la Famille qui continuent à discriminer les femmes, et notamment celles relatives à la polygamie, à l’héritage et à la tutelle légale sur les enfants. Cela permettra au Maroc de se conformer au PIDESC (en particulier articles 3 et 10) et à la CEDAW. Des réformes concernant la gestion des terres collectives et la reconnaissance formelle des femmes comme ayants droit au même titre que les hommes devront être menées afin de codifier les mesures déjà prises par circulaires ministérielles.
• Par des réformes législatives et une interprétation des dispositions constitutionnelles en conformité avec les obligations internationales du Maroc, assurer une protection au moins d’un niveau minimum de jouissance des DESC des migrants et non citoyens qui sont actuellement exclus par la formulation des articles 6 et 31 de la Constitution.
• Amender l’article 288 du Code Pénal, conformément aux recommandations du CODESC dans ses Observations finales de 2006,177 et afin que le droit de grève reconnu dans la nouvelle Constitution ne soit pas vidé de son sens dans la pratique et que les droits garantis à l’article 8 du PIDESC puissent être réalisés.
* Efforts administratifs :
• Revoir et simplifier les procédures administratives pour diminuer les obstacles à la formation et à l’action des associations, et en particulier les syndicats et les associations de protection des consommateurs, notamment en ce qui concerne la demande de reconnaissance d’utilité publique de ces dernières.
• Dans le cadre d’une stratégie nationale de promotion et d’éducation aux droits de l’homme, améliorer la connaissance des DESC des fonctionnaires et agents des services publics, notamment ceux particulièrement pertinents pour les DESC comme ceux en charge de la sécurité sociale, de l’éducation et de la santé. Pour cela et en tant qu’élément de stratégie de lutte contre les abus de pouvoirs et la corruption, adopter des mesures de formation et de sensibilisation afin d’assurer que les agents publics traitent les utilisateurs comme des détenteurs de droits.

Obstacles institutionnels et procéduraux : Système judiciaire en général

• Mettre en place, dans les plus brefs délais, les lois organiques qui permettront une justice constitutionnelle pour les DESC et notamment l’opérationnalisation de la procédure d’exception d’inconstitutionnalité prévue par la nouvelle Constitution.
• Renforcer la capacité, notamment par des mesures de formation, des acteurs de la justice à tous les niveaux de juridictions, et en particulier des juges et des avocats, afin de garantir une application des normes nationales en conformité avec les obligations internationales et à la lumière des normes internationales auxquelles le Maroc a adhéré.
• Renforcer les capacités et expertise en matière de DESC des institutions nationales des droits de l’homme (CNDH et Médiateur) afin qu’ils puissent jouer un rôle plus grand dans la protection des DESC et l’accès à la justice en cas de violations de ceux-ci.
• Améliorer la carte judicaire et investir dans l’amélioration de la disponibilité et accessibilité géographique et physique des tribunaux qui devront être dotés des ressources humaines, techniques et financières nécessaires à un fonctionnement efficace.
• Assurer l’accessibilité économique de la justice en étendant la gratuité et l’assistance judiciaire à toutes les affaires concernant les DESC, pour les individus et groupes qui ne peuvent pas assumer les dépenses et coûts directs et indirects d’une procédure juridictionnelle.
• Assurer que la langue amazighe soit bien utilisée et que des services de traduction compétents puissent être mobilisés dans toutes les étapes de la procédure judiciaire, si besoin est, conformément à la reconnaissance de cette langue dans la nouvelle Constitution comme langue officielle à côté de l’arabe.